TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1627/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud
(...) Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA [hoy ADRES] por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1627 de 2025
Expediente: CJU-7074.
Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D. C., catorce (14) de (octubre) de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente:
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de mayo de 2021[1], Salud Total EPS-S S.A. (en adelante: la EPS Salud Total) presentó a través de su apoderado, una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones No. 000602 del 15 de febrero de 2019 y No. 010301 del 15 de septiembre de 2020, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud. De acuerdo con la demandante, en los referidos actos administrativos se le ordenó el reintegro de unas sumas de dinero del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)[2], los cuales corresponden a recobros de servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud (PBS), financiadas con la UPC o relacionadas con el pago de incapacidades y licencias de maternidad y paternidad.
2. De acuerdo con la EPS Salud Total, en la Resolución No. 000602 del 15 de febrero de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud no tuvo en cuenta que algunos de los valores ya habían sido reintegrados a la Unión Temporal Nuevo FOSYGA. Por esta razón, el 12 de marzo de 2019 presentó recurso de reposición en contra de dicho acto administrativo. El 26 de octubre de 2020, la EPS Salud Total fue notificada de la Resolución No. 010301 del 15 de septiembre de ese año, en la que la entidad resolvió el recurso de reposición. En esta decisión, la Superintendencia Nacional de Salud afirmó que su rol es de simple ejecutor de las órdenes de reintegro que en su momento dictó el FOSYGA y modificó la Resolución No.00602 de 2019 en el sentido de considerar reintegrados o devueltos solo algunos de los valores cuyo reintegro alegó la EPS[3].
3. Como pretensiones, la EPS Salud Total solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos por haber sido expedidos (i) con falta de competencia; (ii) de manera irregular; (iii) con desconocimiento del derecho de defensa y, (iv) por contar con falsa motivación. Como restablecimiento del derecho, la EPS pidió que se ordene a las demandadas abstenerse de ejecutar o descontar las sumas cuestionadas y que procedan a devolverle las sumas reintegradas doblemente, así como los respectivos intereses moratorios. Como pretensiones subsidiarias, la EPS pidió al juez declarar a las demandadas responsables del daño antijurídico que le generaron como consecuencia de las órdenes de reintegro y que las condene al pago de una indemnización por daño emergente[4].
4. El proceso le correspondió por reparto a la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5]. Esta autoridad judicial admitió la demanda e inició su trámite. Sin embargo, declaró su falta de jurisdicción mediante Auto del 15 de marzo de 2023[6], en el que dispuso la remisión del asunto a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá. Esta autoridad afirmó que el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP)[7] dispone que el conocimiento de los conflictos relacionados con los servicios de la seguridad social que se generan entre entidades administradoras o prestadoras del sistema le corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria[8]. Además, la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que la regla de decisión desarrollada por la Corte para conflictos de jurisdicciones en materia de recobros no es aplicable a este caso por cuanto lo que debe determinarse en él es si se presentaron reconocimientos o apropiaciones sin justa causa de los recursos del SGSSS[9]. Finalmente, esta autoridad judicial solicitó que, si en un eventual conflicto entre jurisdicciones se llega a determinar que es a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a la que le corresponde tramitar el proceso, el mismo sea remitido a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual sería la competente según el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989.
5. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 7 de julio de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional para la definición de la controversia jurisdiccional[10]. El juzgado afirmó que es aplicable la regla de decisión consignada en el Auto 389 de 2021, en el que la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver las controversias relacionadas con recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). El juez indicó que, para la Corporación, el recobro es un verdadero trámite administrativo, de tal forma que los litigios originados en la devolución, rechazo o glosas de las fracturas de servicios, insumos y medicamentos no incluidos en el PBS son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11].
6. El 22 de agosto de 2025, el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[12]. El 2 de septiembre del mismo año, el asunto fue asignado a la magistrada ponente y el 3 de septiembre de 2025, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[13].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
2. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[15]: (i) el presupuesto subjetivo[16]; (ii) el presupuesto objetivo[17] y (iii) el presupuesto normativo[18]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:
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Presupuesto |
Se cumple / No se cumple |
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Subjetivo |
Se cumple. La controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por otro, el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá que integra la jurisdicción ordinaria. |
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Objetivo |
Se cumple. La controversia entre las referidas autoridades judiciales surgió respecto del conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS Salud Total en contra de las Resoluciones No. 000602 del 15 de febrero de 2019 y No. 010301 del 15 de septiembre de 2020, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud. |
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Normativo |
Se cumple. Las dos autoridades judiciales indicaron las razones constitucionales y legales por las que consideran que no tienen jurisdicción. La Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que, en virtud del artículo 622 del CGP, las controversias que surgen entre las entidades administradoras o prestadoras del sistema de seguridad social le corresponden a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria. Además, ofreció las razones por las que considera que no es aplicable la regla de decisión aplicada por la Corte para resolver conflictos entre jurisdicciones en materia de recobros. Por su parte, el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá consideró que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en línea con lo dispuesto en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. |
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las decisiones en las que la Superintendencia Nacional de Salud ordena a las EPS el reintegro de recursos del SGSSS. Reiteración del Auto 1165 de 2021
9. En el Auto 1165 de 2021, la Sala Plena de esta Corte estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos en los que se pretende la nulidad de los actos administrativos en los que la Superintendencia Nacional de Salud ordena a las EPS el reintegro de dineros del SGSSS por supuestos pagos indebidos o injustificados. En el referido auto, la Corte ofreció cuatro argumentos para sustentar dicha postura. En primer lugar, reiteró que el artículo 104 del CPACA asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia sobre las controversias relacionadas con actos administrativos en las que una de las partes es una entidad pública.
10. En segundo lugar, la Corte resaltó que el procedimiento que se adelanta para ordenar el reintegro de los dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a las reglas del CPACA. Por esta razón, las decisiones que son proferidas en dicho trámite son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tercer lugar, la Corporación señaló que estas controversias no constituyen un conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. Finalmente, este Tribunal sostuvo que las actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud tienen la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, pero no están relacionadas con la prestación de los servicios de salud, sino que son una simple orden de restitución de sumas de dinero.
4. Caso Concreto
11. De conformidad con las consideraciones expuestas, el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS Salud Total en contra de las Resoluciones No. 000602 del 15 de febrero de 2019 y No. 010301 del 15 de septiembre de 2020, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, en los actos administrativos cuestionados, la entidad demandada ordenó a la EPS el reintegro de unas sumas de dinero del SGSSS que habrían sido apropiadas o reconocidas sin justa causa.
12. Como lo ha precisado esta Corte en ocasiones anteriores[19], este tipo de controversias no activan la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social por cuanto no se relacionan con la prestación de los servicios de salud ni implican una controversia entre afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores o entidades administradoras o prestadoras. Por lo tanto, no se encuentran enmarcados dentro de los supuestos contemplados en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS[20]. En cambio, se trata de asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 104,138 y 155 del CPACA.
13. En consecuencia, este asunto será remitido a la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia por ser la autoridad judicial que representa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en esta controversia. La Corte no accederá a la solicitud de remitir el asunto a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto no es competente para definir las posibles controversias competenciales dentro de la referida jurisdicción.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 1165 de 2021. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA [hoy ADRES] por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la EPS Salud Total en contra de las Resoluciones No. 000602 del 15 de febrero de 2019 y No. 010301 del 15 de septiembre de 2020 de la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. REMITIR el CJU-7074 a la Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 012 Laboral del Circuito de Bogotá, a las partes procesales y a los demás interesados en el trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 01ActaRepartoPNG ,. P. 1.
[2] Expediente digital. Archivo 01Demandapdf , p. 3.
[3] Ibid., p. 11.
[4] Ibid., p. 3.
[5] Expediente digital. Archivo 01ActaRepartoPNG, p. 1.
[6] Expediente digital. Archivo 25 Auto remite por falta de jurisdicciónpdf, p.1-7.
[7] Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[8] Expediente digital. Archivo 25 Auto remite por falta de jurisdicciónpdf, p.5.
[9] Ibid., p. 6.
[10] Expediente digital. Archivo 28AutoDeclaraIncompetenciaYRemitepdf, p. 1-12.
[11] Ibid., p. 10
[12] Expediente digital. Archivo 29Remision Corte Constitucionalpdf, p. 1.
[13] Expediente digital. Archivo 03CJU-7074 Constancia de Repartopdf, p. 1.
[14] El artículo 241 de la Constitución señala: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[15] Auto 155 de 2019.
[16] Este elemento exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto
[17] Según este elemento debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
[18] A partir de este elemento es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
[19] Al respecto se pueden consultar los autos 1386 de 2022 y 082 de 2024.
[20] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.